Recent ben ik gestart aan een nieuwe opdracht en die is bij de Rijksoverheid. Na vele jaren gewerkt te hebben voor de lokale overheid, leek het me leuk het spreekwoordelijke 'decor' eens te veranderen. Dat is gelukt en ook krijg je er een hoop nieuwe informatie en afkortingen cadeau bij. Ook maak ik kennis met gradaties in zelfstandigheid bij overheidsorganisaties dus dat heb ik maar eens op rij gezet.

1) De dienst

Direct onderdeel van het ministerie, geen (financiële) balans

De dienst is eigenlijk de standaardvorm. Direct onderdeel van het ministerie, hiërarchisch aangestuurd en met een begroting via het reguliere kas-verplichtingenstelsel (zie kader). Er komt geld binnen en er gaat geld uit, maar er is geen aparte balans. De minister stuurt volledig (hiërarchisch) op diensten en is er vanzelfsprekend ook volledig verantwoordelijk voor. Denk aan de Belastingdienst of de Rijksvoorlichtingsdienst, en aan de talloze beleidsdirecties waar je nooit een naam van hoort, omdat ze geen eigen loket richting burgers hebben.

"De minister stuurt volledig (hiërarchisch) op diensten en is er vanzelfsprekend ook volledig verantwoordelijk voor."

Kas-verplichtingenstelsel?

Er wordt geregistreerd wanneer geld daadwerkelijk binnenkomt of wordt uitgegeven (het 'kasmoment') en wanneer een verplichting wordt aangegaan. Bijvoorbeeld het tekenen van een contract; ook als de betaling zelf pas later volgt. Wat ontbreekt, is een balans met bezittingen en schulden en dus ook afschrijvingen.

Koopt een dienst een gebouw of een ICT-systeem, dan wordt dat bedrag in één keer geboekt in het jaar van aankoop en niet uitgesmeerd over de gebruiksduur. Voor het jaarlijkse begrotingsproces van de Rijksoverheid werkt dat; de Tweede Kamer wil weten hoeveel geld er in een jaar omgaat en zelden wat de boekwaarde van de vastgoedportefeuille of het wagenpark is.

2) Het baten-lastenagentschap

Onderdeel van ministerie, maar met eigen balans

Sommige overheidstaken hebben een duidelijk herkenbare output: paspoorten verstrekken, uitkeringen berekenen, gevangenissen beheren. Voor dat werk is het kas-verplichtingenstelsel onhandig, je wilt kunnen investeren en met kostprijzen werken. Vandaar het baten-lastenagentschap: nog steeds onderdeel van het ministerie en dus geen eigen rechtspersoon. Maar wel een eigen balans die afschrijvingen mogelijk maakt (binnen een dienst kan dit niet).

De sturing wordt daarmee wel ingewikkelder. Er ontstaat een driedeling tussen:

  1. een eigenaar, verantwoordelijk voor de continuïteit op lange termijn,
  2. een opdrachtgever, die resultaatafspraken maakt, en
  3. een opdrachtnemer, de agentschapsleiding zelf.

Drie petten, vaak gedragen door drie verschillende mensen binnen hetzelfde ministerie. Helder op papier maar in de praktijk ook een bron van verwarring over wie nu eigenlijk waarover gaat. Rijkswaterstaat, de Dienst Uitvoering Onderwijs en het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu zijn bekende voorbeelden.

"Vandaar het baten-lastenagentschap: nog steeds onderdeel van het ministerie en dus geen eigen rechtspersoon."

3) Het zelfstandig bestuursorgaan (ZBO)

Geen onderdeel van ministerie, wel verantwoordelijkheid en toezicht

Bij het zelfstandig bestuursorgaan wordt de afstand t.o.v. de minister (bewindspersoon) groter. Een ZBO is geen onderdeel meer van het ministerie, heeft vaak een eigen rechtspersoonlijkheid en oefent zelfstandig openbaar gezag uit. De minister houdt beleidsverantwoordelijkheid en toezicht, maar stuurt niet meer hiërarchisch. Dat doet een minister wel bij een dienst en een baten-lastenagentschap.

De gedachte erachter: bepaalde besluiten horen niet bij een politiek verantwoordelijke bewindspersoon te liggen. Een toezichthouder die onafhankelijk moet kunnen oordelen zet je op afstand van de dagelijkse politiek. Het Centraal Bureau voor de Statistiek, het Kadaster en de Autoriteit Consument en Markt zijn voorbeelden van ZBO's die de meeste mensen wel kennen.

Een ZBO is geen onderdeel meer van het ministerie, heeft vaak een eigen rechtspersoonlijkheid en oefent zelfstandig openbaar gezag uit.

4) 'Sui generis' organisaties

Vergaande zelfstandigheid en onafhankelijkheid

Er zijn organisaties die in geen van de vorige drie categorieën passen. En daarom bestaat deze categorie met de wat vreemd naam. Sui generis is een Latijnse uitdrukking die betekent: "van zijn eigen soort " of"opzichzelfstaand" (bron).

Sommige organisaties bevinden zich op of over de grens van de rechterlijke macht. Vanwege de scheiding der machten (trias politica) laat dit zich niet vangen in een agentschapsregeling of een zbo-kaderwet en is er dus voor dit soort organisaties telkens een eigen wettelijke regeling gemaakt, met eigen bevoegdheden voor de minister. Het Openbaar Ministerie en de Raad voor de rechtspraak zijn de bekendste voorbeelden; ook de Nationale Politie wordt vaak in dit rijtje genoemd.

Er zijn organisaties die in geen van de vorige drie categorieën passen. (...) Sui generis is een Latijnse uitdrukking die betekent: "van zijn eigen soort " of "opzichzelfstaand".
Er zijn nog enkele categorieën, maar die behandel ik hier verder niet inhoudelijk omdat ze minder bekend zijn en/of minder vaak voorkomen.

Rechtspersoon met een wettelijke taak (rwt)
Voert een bij wet geregelde taak uit en wordt geheel of gedeeltelijk bekostigd uit een bij wet ingestelde heffing. Onderwijsinstellingen vormen de belangrijkste groep rwt’s

Staatsdeelneming in vennootschap
De Staat houdt aandelen in een privaatrechtelijke vennootschap die zelf geen onderdeel van de overheid is. Denk aan NS of Schiphol.

Stichting met een overheidsrol
Een privaatrechtelijke vorm waarbij de betrokken minister verantwoordelijk is voor de oprichting, met betrokkenheid van de Tweede Kamer. Bijvoorbeeld de Stichting Koninklijke Defensiemusea.

Hoge Colleges van Staat en adviescolleges
Onafhankelijke organisaties die de Rijksoverheid controleren of adviseren, zoals de Raad van State, de Algemene Rekenkamer en de Nationale ombudsman.

Waarom dit ertoe doet

Financiën en hiërarchie doen er toe

Elk van deze vier vormen zal goed te verdedigen zijn. Een dienst waar directe sturing nodig is en een agentschap waar financiële zelfstandigheid helpt zonder de politieke lijn los te laten. Een ZBO waar onafhankelijk oordeel telt en 'sui generis' organisaties waar de rechtsstaat eigen waarborgen eist. Maar onverzichtelijk is het niet hè? En dan heb ik de zogezegde exoten nog buiten beschouwing gelaten.

Voor wie van buiten komt, of voor een leverancier die moet weten met wie hij eigenlijk zaken doet, is dit landschap nogal ondoorzichtig. Weet jij, zonder te zoeken, in welk van de vier categorieën de organisatie zit waar je morgen mee vergadert? Enne, wat denk je van de scope van een managementsysteem bepalen? Ik hoop maar dat deze complexiteit onvermijdelijk is bij een overheid die zoveel verschillende taken uitvoert. Maar ook dat deze blog wat helderheid brengt!

Share on